8000亿养老金空账黑洞
郭卜乐 中国心理热线http://www.zgxl.net
相关新闻：
中国养老金空账已达8000亿 养老服务成最大挑战 东方早报 2006年12月13日
国务院新闻办公室昨天发表近11000字的《中国老龄事业的发展》白皮书。全国老龄工作委员会办公室常务副主任李本公在发布会上指出，目前中国80岁以上的高龄老年人1600万人，纯老年人家庭占有老年人家庭的比例已经将近40%。我国应对人口老龄化的黄金机遇期只到2032年，错过这个时期，就会后悔莫及。
白皮书介绍，二十世纪末，中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%。按照国际通行标准，中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段。上海老龄化水平现居全国首位，达到18.48%。2005年底，中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%。
当前，中国老年人口正以年均约3%的速度增长，到2051年，老年人口规模将达到峰值4.37亿，约为少儿人口数量的2倍。届时，老龄化水平可达31%，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25%-30%。
养老金空账达8000亿
全国老龄委发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，截至2005年底，全国基本养老保险参保人数达1.75亿人，其中4367万离退休人员享受养老保险待遇，当年养老保险基金支出达4040亿元人民币。
研究报告说，我国的退休年龄是男60岁、女55岁。眼下，很多没有达到退休年龄，只有40多岁、50多岁的职工都早早退休。这一因素与老龄化一起，使养老账户资金严重亏空。统计数据显示，至2005年底，我国养老金“空账”已经达到8000亿元。
养老服务成最大挑战
李本公说，人口老龄化带来的影响突出表现在以下方面：第一，养老保障负担日益沉重。2003年，在职的职工和退休职工比例是3：1；第二，老年人医疗卫生消费支出压力越来越大。据测算，老年人消费的医疗卫生资源是一般人的3到5倍；第三，为老年社会服务的需求迅速增加。目前我国80岁以上的高龄老年人1600万人，纯老年人家庭占有老年人家庭的比例已经将近40%，再加上其他老年人当中的病残人员，需要照料的数量是非常大的，而现在社会服务的发展相对滞后。
“治老”黄金期：2032年
李本公介绍，我国人口老龄化最严重的时候是2051年，老年人口届时将达到峰值4.37亿。但我们应对人口老龄化的形势，黄金机遇期只到2032年，错过这个时期，就会后悔莫及。
按照规定，社会总抚养比低于50，这个国家就进入了发展的黄金期。而我国人口抚养比一直非常重，以少儿抚养比为主。从1990年我们总抚养比降到50以下，现在逐步下降，最低的时候要降到38点多，然后逐步回升，到2033年又高于50，高于50以后就再也不会下降。根据预测，到本世纪下半叶，我们社会总抚养比一直保持在80以上。
据预测，2033年将达到危险时期，这个时候不治理，以后将再也不会下降。
养老金8000亿“空账黑洞”是怎样产生的？2006年11月29日 中华工商时报 彭兴庭 顶一下据劳动和社会保障部2000年进行的《延长退休年龄可行性研究》提供的数字显示，1998年我国有半数省市养老金支不抵收，当年养老保险基金总额开始出现亏损，亏损额高达71.3亿元；1999年全国亏损省市增至25个。另据调查显示，2000年我国养老金“空账”达到360多亿元，到了2005年底，“空账”已经达到8000亿元。
针对这笔“空账”，劳动和社会保障部的郭悦认为，从长远来看，应逐步、适当地提高退休年龄，延长职工的就业时限。在郭悦眼中，人口的老龄化似乎是养老金“空账”产生的罪魁祸首。面对高达8000亿的养老空账，一个“延迟退休”就能一劳永逸吗？欧洲的老龄形势远比我们严重，但他们积累下来的养老金“空账”却不过十几亿、几十亿，最多也就千把亿。相比之下，我们这8000亿养老金的“空账”，似乎是一夜之间“凭空”产生的。从1997年的盈余，到现在的巨额赤字，不到十年时间，这能用一个简单的“老龄化”解释吗？
有心的人一定会发现，这十年，正是我国国有企业改制加快、新的养老保险制度建立的十年。在国有企业的这一轮改革中，许多企业受经济利益驱动，把提前退休当作减员脱困的良方，甚至违规给大批在职职工办理提前退休手续，将负担转嫁给社会；此外，某些地方政府为了使一些长期资不抵债、又拖欠职工养老金的困难企业顺利改制，或者赶在国家的2008年这个时间表之前完成“政策性破产”，在安置和分流职工时，将企业职工没有到位的养老金无限地延后，从而形成巨额养老金“空账”现象。此其一。
其二，养老金空账“黑洞”，实质上还是制度下的蛋。我国现行的养老保险制是在“企业职工养老保险制度”基础上发展起来的，在市场经济条件下，这一制度就已经不合时宜，从1997年开始，国家开始进行新的养老保险制度改革。中国社科院博士梁丽萍在她的著作中提到，养老保险从现收现付制向统账结合制转轨的过程中，政府单方面废除了计划经济体制下的隐性契约，导致“老人”(已退休人员)无资金积累，“中人”(即将退休人员)资金积累严重不足，于是，不得不动用“新人”(改革后人员)的账户，于是，“新人”的账户由此变空。
对于以上种种历史遗留问题，显然，不能由“被改者”全部承担改革成本。养老金收入的主要来源之一是国家财政投入，因此，在扩大养老金覆盖面、健全应收尽收体制、把个人账户做实的同时，还应该将养老金的收支平衡纳入财政支出预算，并从中提取一定比例的补充养老保险金，逐步充实养老金个人账户，以弥补这种亏空。
第三，更应该值得警惕的是，养老保险金正在成为腐败的高发地段。在我写这篇文章的时候，上海社保大案事发不过数月，紧接着，浙江金华再次爆出社保大案。据报道称，高达上亿元的社保基金被挪炒股。包括养老金在内的社保基金何以总是大案频发？说到底，还是一个体制的问题。在大陆，管理养老金等社保基金的组织，一般都是社保局下属的机构，他们集保费征收、基金管理、投资运作等多种职能于一身，以政企合一的方式运营基金。这种缺乏监督、信息不透明的运营方式，难免会陷入暗箱操作、效率低下以至被挪用、贪污的境地。而这，对养老金“空账”这个黑洞来说，无疑是雪上加霜。
人口的老龄化，确实加大了养老金空账的缺口，但是，老龄化远不是空账“黑洞”产生的根源，在我看来，任何忽视主要矛盾、拣芝麻丢西瓜的行为都是不理智，甚至是在转移问题的焦点。对于当下养老金“空账”这个“黑洞”，我们应该充分认识到它的体制根源，才能在下一轮的养老保险制度改革中立于不败之地，并最终实现“老有所养”国家理想。
养老险个人账户"空账"8000亿 立法缺失带来监管之痛
王莉 武勇 刘文国
上海32亿元社保基金案震惊全国，由此引发了社会对社保基金监管的极大关注。目前，我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到18435亿元，相当于GDP的10%，并以每年20%的速度增加。截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。
职工个人账户“空账”高达8000亿
养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一，是社会保障制度的重要组成部分，也是社会保险资金的最主要来源。
传统的养老保险制度实行的是现收现付模式，统一筹集劳动保险基金，由财政拨款，企业负责实施，个人在工作期间不用缴纳任何费用，达到退休年龄的国有企业职工都有资格领取退休金。这个时候，如果没有个人账户的安排，也就没有相应的资金积累。
随着我国市场经济的建立，传统的养老保险方式显然已经不能适应，更无法应对越来越庞大的老年群体。1986年我国养老保险制度开始改革，其间，我国政府先后出台了若干文件，对养老保险制度进行不断完善，提出了建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，吸引了越来越多的人参与养老保险。今年前九个月，全国养老保险参保人数突破了1.8亿人，实现基本养老保险基金收入4035亿元，发放离退休人员基本养老金3394亿元。
武汉大学教授李珍指出，随着中国出生率的下降和寿命的延长，步入老龄化社会的中国将面临养老难题。据专家预测，到2015年，中国老龄人口将占总人口的15%；到2035年，这一比例将超过25%。而中国今天的劳动力人口数量则会不断减少。由于我国大多数人还抱着固有的传统观念——依靠子女赡养晚年，随着老年人更长寿，可以想像，独生子女们成人后可能要赡养他们的父母以及他们父母的父母。
中国人民大学社会保障研究所所长李绍光补充说，不仅如此，新型保险制度虽然为每一个参加养老保险的职工建立了个人账户，但是由于之前没有资金积累，在职职工缴纳的养老金个人账户内资金大多被挪用去为已经退休的职工发工资，去补旧体制的“黑洞”，我国职工个人账户实际上是空账。截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。加上近几年挤占挪用社会保障资金的问题时有发生，如何解决空账和实现保险资金的保值、增值问题显得尤为突出。
收益过低根在法律缺位
尽管近年来党和政府十分重视我国养老保险制度的建设，但养老保险面临的最根本也是最直接的难题依然没有解决——除了依靠国家财政投入，尚没有更好的途径能够有效解决养老保险的资金积累和投资、监管问题。
由于没有实现行政管理与基金管理的分离，基本养老保险基金的运用受到了严格的政策限制，近几年来养老保险个人账户的积累资金收益率只有2%左右。“个人账户的低收益率已经影响到受益人的利益和基本养老社会保险制度的可持续发展。”李珍认为，养老保险的替代水平定为社会平均工资的60%是基本合适的，但实际上，这一替代水平已经从2000年的71%下降到2005年的50%，而且在可以预见的未来将继续下降。“造成这一问题的原因是多方面的，个人账户收益率过低是重要原因之一。”
据了解，在1997年以前，政策规定社保基金的结余可以用来增值，方式之一是购买国库券和国家银行发行的债券，方式之二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。此时，社保基金的收益性是政策关注和强调的重点。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”至此，政策的天平偏向了养老保险基金的安全性，忽视了其收益性。
李珍告诉记者，由于国债的发行量有限，基金基本上只能存于银行。银行的一年期利息已由1997年5.67%下降到2006年的2.25%。虽然从1998年以来，中国经济一直在紧缩的状态下运行，且多数年份银行利率高于通货膨胀率，但同期的工资增长水平却一直大大高于个人账户的利息率，尤其是2000年以后，全国的工资增长都在以两位数的速度递增，而个人账户的利息率却在连年下降，这就导致二者的差距不断扩大，直接的结果是养老金的替代水平已经降到了制度设定的目标之下，部分积累制度的优势受到严峻挑战。
养老保险基金的安全性是任何价值标准都无法颠覆的，但是面对我国巨大的养老资金缺口，过于强调安全性而模糊甚至无视其对收益性的要求，同样是不合理的。而且，基本养老保险基金中的个人账户基金一旦做实，将是一个庞大的数字，这笔资金如果被强制存入银行或购买国债，外部的负面作用将是明显的——一是资本市场失去了宝贵的具有长期性和稳定性的资金资源；二是会扭曲资金的价格，这有悖于市场经济发展的方向。中国的银行体系已经面临流动性过剩的风险，基本养老保险基金流入银行只会加重这种风险。
李珍表示，“严投资松监管”的基本养老保险管理制度会造成很高的政治风险和经济风险。“养老基金有内在的投资冲动，与严格限制的投资政策冲突的结果必然是基金的违规操作。基本养老保险基金虽然是收支两条线，在一定程度上控制了挪用和贪污腐败问题，但基金在法律上并不具有独立性，即使在财政专户上，说到底各级财政还是本级政府的财政。”李珍认为，如果在法律上不具有独立性，基金管理就难以避免地存在贪污、挪用乃至腐败等问题。
专家提出“二级信托制模式”构想
除了一如既往、甚至是力度更大的财政投入之外，如何建立科学有效的机制，保证基本养老保险基金的高效增值和严格管理，成了政府的重要政策责任。
劳动和社会保障部基金监督司司长陈良指出，1998年以来，国家对社会保险基金投资实行了严格管理。目前的问题是，如果只能存入银行和购买国债，虽然风险小，但银行、国债利率都比较低，实际上造成了收益损失。因此，国家需要尽快出台养老保险个人账户基金投资管理办法，在规范管理运作和监督的基础上实现保值增值。
在不久前召开的“中国社会保障论坛”首届年会上，李珍提出了“建立‘宽投资严监管’的基金管理制度”。李珍认为，2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》并没有对基本养老保险个人账户基金做具体表述和要求，只是提出“国家制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”，这就为各地积极探索个人账户管理制度提供了空间。
目前，养老保险基金市场化运营的外部环境正在迅速改善。首先，基本养老保险基金市场化运营的重要性正在获得管理者的认同；第二，我国社会资本的收益明显提高，在1995年至2004年的10年间，上市公司的平均净资产收益率大体保持在9%至10%之间，今年上半年深圳证券交易市场的资本收益率在7%以上，这为基本养老基金市场化运营提供了良好的经济条件；第三，我国资本市场法制化建设提速，市场结构向合理的方向运行。资本市场的规模扩大，投资工具和渠道正向多元化发展，基金管理产业也在迅速扩大，我国资本市场的发展近年来发生了质的变化；第四，人寿保险、全国社会保障基金、企业年金的资金管理体制为基本养老保险基金的市场化运营提供了有益的经验。
从基本养老保险基金的监管角度看，也有必要引入市场化的监管体制。李绍光指出，虽然目前养老保险基金的管理和运营在表面上是分开的——行政部门负责管理，经办机构负责运营，但是参与基金管理运营的各方并不清楚各自责任的边界，许多决策者甚至对投资运营的风险都没有充分的认识，缺少管理金融投资的人才与知识，缺少监督与制衡，因此极容易产生操作风险。
如何有效规避养老保险资金运营过程中有可能产生的投资风险？“一方面要建立一个能够真正分清各种责任的管理体制；另一方面，应当对基金实行信托制的运营模式。”李绍光提出了一个“由下向上的二级信托制模式”的基本构想，即省级社保基金管理机构作为本省社会保险基金的第一级受托人，接受本省各统筹地区的委托，按信托关系管理本省基金结余；同时，由中央政府与各省政府协商，成立或指定数家受托机构，作为第二级受托机构，接受各省的委托，按信托关系管理各省的基金结余，统一运营。
在这种运营模式下，中央政府是社会保险基金的最后责任人，如果运营过程中发生风险，并由此导致各省基金发生损失，那么中央政府要承担最终的赔偿责任；省级政府也要对各地(市)、县等统筹地区按同样的方式承担责任。“就我国的现实条件而言，选择一家或数家大型国有商业银行作为基金的受托管理人，应该是一个可行的选择。”李绍光如是说。
点评：立法缺失带来监管之痛
李绍光中国人民大学社会保障研究所所长
大量基金被违规动用，不仅影响到养老基金的支付，同时削弱了社会保险基金的抗风险能力，损害了政府的信誉与人们对社会保险制度的信心，更不利于社会保险制度的正常运作与可持续性。随着市场经济的逐步发展，立法成为社会保障制度顺利实施的关键，社会保障的保障项目、保障水平、筹资方式和管理服务方式都必须用法律予以规范。社保基金是一个新事物，具有很多特殊性，包括法人性质特殊、财产性质特殊、管理性质特殊、监管模式特殊，应该为之单独立法，通过法律明确社会保障基金的正式法人地位、法人名称、法人性质。
同时，社会保障的管理体系也存在问题。目前，各级劳动保障部门虽然成立了基金监管机构，但监督人员和经办人员同属一个系统，没有形成有效的监督制约机制。加上国家尚未正式出台《社会保障法》，现有的法律法规及政策不完全配套，监督人员无论是对经办机构还是企事业单位进行检查都存在依法行政的问题，即使检查出问题也难以督促整改到位，不能有效调动举报人员和监督人员的工作积极性，导致很多违法案件无从查起。
张斌宁夏劳动保障厅劳动保障监察处处长
我国目前尚未出台《社会保障法》，关于养老、医疗等保险的相关法律法规也很不健全。1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，虽然正式确立了我国养老保险制度采取“社会统筹与个人账户相结合”的基本框架，并赋予了我们监管的义务却没有赋予我们对等的权利和各种“武器”，当劳动部门去企业或单位检查时，对方会以乱检查为由对抗。即使有人违反相关规定，也不会或很难使其承担法律上的责任。因此，在有可能不被发现而获利和即使发现了也没有处罚之间，很多人会选择前者，从而促成了各种违规现象的产生。
劳动部门目前执法过程中还碰到两个难题，一是对于企业拒绝、欠缴养老等保险费用时没有强制办法，不利于工作的开展。其他手段如不能评先进、人大代表等都比较软，许多企业负责人为了当选人大代表，就与社保部门商量先交一部分保险，并承诺今后全额缴纳，可一旦当选，承诺又变成了一纸空文。二是部门整合难度大。2004年，为了加强对社会保险基金的监管，维护参保人员的合法权益，根据劳动法和有关法律、法规的规定，自治区劳动保障厅结合当地实际草拟了《宁夏回族自治区社会保险基金监管试行办法》，希望得到财政部门、审计部门、纪检监察部门和中国人民银行驻宁机构等监督职能部门的支持，结果已经修改了八稿，至今没有定稿。
来源：经济参考报
养老保险改革如何攻破历史欠账这座堡垒 2006-06-04 新华网
全国事业单位养老保险改革方案已酝酿多年，至今难以出台，显然是难题太多，共识难成。其中一个非常重要的关键点，就是“钱”的问题，更确切地说，是“历史欠账”。
据一位参与研究事业单位养老保险改革草案的人士介绍，按照目前普遍的改革思路，事业单位养老保险将分类处置。事业单位养老保险制度的改革取向，决定于事业单位的改革方向。1996年《中共中央办公厅关于印发〈中编委关于事业单位机构改革若干意见〉的通知》明确规定：“加快推进事业单位由全额向差额，差额向自收自支，自收自支向企业管理的改革。”
因此，若无意外，在养老保险方面，参照和依照行政机关管理的事业单位将与行政机关采取同一模式，而其他尤其是企业化管理的事业单位将逐渐向企业并轨。
企业职工养老保险改革已有众多经验或前车之鉴。改革中的最大风险来源于对“中人”和“老人”职工实行的“视同缴纳”政策及其留下的历史欠账。
老、中、新三类人是从企业职工养老保险改革开始的新分类。在改革前退休的职工为“老人”，改革前参加工作而在改革后退休的为“中人”，在改革后参加工作的则为“新人”。
在无数次试点与论证、争鸣之后，1995年，企业职工养老保险改革最终选择了社会统筹与个人账户相结合的制度，实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”。主要考虑是：统筹账户支付“老人”的养老所需，个人账户以应对未来的老龄化带来的偿付压力。
然而，对于“老人”和“中人”来说，在改革前并无个人账户的积累，要他们自己一次性拿钱来填充前几十年的缺口不现实，于是采取“视同缴纳”政策，事实上就意味着国家和单位对这部分人负有隐性债务。
而改革后，历史隐性债务便显性化为当前缺口。按改革的长期设想，养老金的一部分来自于社会统筹，一部分来自个人账户，但“老人”的养老金则全从社会统筹中支付。
后来的事实证明，光是社会统筹部分是不够支付“老人”的养老金的。于是，财政不得不为此买单。从1998到2004年，中央财政已向养老保险基金补贴了1700多亿元，其中2004年转移支付524亿元。
然而，还是不够。这一隐性债务的规模实在太大，具体大到多少，由于计算模型和测算变量的设计不同，各方的估计数值从1.8万亿到11万亿元不等。
面对现实支付危机，由于统筹账户与个人账户并账管理的方便，有的地方社保部门采取的最便捷方式是挪用个人账户，由此又形成巨额空账。
据劳动和社会保障部副部长刘永富不久前在北京大学的一次论坛上透露，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账达7400亿元，且每年以一千多亿元的规模扩大。“老人”的账尚未还清，“新人”的账又先欠下了。
有鉴于此，事业单位养老保险改革面前的困境就很明朗：如果确如普遍的说法和流行的预测，同样采取视同缴纳政策，那么新的历史欠账将难以避免。
因此，改革后的事业单位对养老保险体系能否健康运转，视同缴纳可能带来的风险必须提前做准备。
就其实质而言，视同缴纳关系到的是政府(单位)和个人在养老方面的责任划分。为了保持社会稳定和改革的顺利推进，“老人老办法”势必延续，即“老人”和“中人”不必对改革前的欠账负责，隐性债务的担子仍要政府(单位)来挑。
在统账结合框架下，既要还清对“老人”和“中人”的历史欠账，又要做实“中人”和“新人”的个人账户，应对前者的办法就只有一个：做大社会统筹部分。
做大统筹部分的主要方式不外乎两种：一种是加大财政转移支付力度，二是扩大养老保险的覆盖面。
此外，今年年初开始的新一轮企业养老保险调整方案，亦可视为日后的事业单位养老保险改革的借鉴。这一轮的调整核心便是“统”、“账”之间的比例重新划分。从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成。以前由单位缴纳的3%不再划入个人账户，单位缴纳比例不变，全部划入统筹账户。这一方案是对由2001年开始的辽宁试点的推广。
此方案的要点在于：做小并做实个人账户，弥补“空账”，即对“中人”和“新人”的新负债；单位不再替个人账户买单，个人对个人账户负“完全责任”。而另一个并未明言的关键就是扩大统筹部分，应对现实缺口，即对“老人”的历史负债。
换言之，“中人”和“新人”在现实阶段“免费的午餐”将更少，而要更多地对自己负责。政府则将有更多空间为“老人”还账。 当然，如果不采取“统账结合”和部分积累制模式，也就无所谓“视同缴纳”和“历史欠账”问题。对于上述调整尤其是统筹账户的扩大，在一些学者看来，在某种程度上可视为现收现付制的回归。
此外，对于事业单位养老保险改革，有的学界专家至今仍在提“另辟蹊径”的建议。(记者汤耀国) 瞭望新闻周刊
补缺口还是补账户？八省市养老改革方案举棋不定 2006-05-22 《财经》杂志 任波
对黑吉两省社会养老保险试点评估结论的分歧，将直接影响试点扩大后实施方案的走向，其深层因素仍然是现实的财政压力
到今年5月，黑龙江和吉林两省社会保险制度改革试点启动已近两年。目前，财政部及劳动和社会保障部正在对两省试点情况进行评估，但意见却不能统一。这意味着两部门对于养老保险做小做实个人账户试点进一步扩大将采取何种方案，亦无法达成一致意见(参见《财经》2006年第8期“辽宁社保行至‘十字街头’”)。
今年年初，劳动和社会保障部宣布，继辽宁、吉林和黑龙江之后，将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个省、区、市。目前，八省市实施方案正陆续上报，但究竟按何种方案实施，还要等待国务院的审批。
2001年，辽宁成为中国首个做小做实个人账户养老保险体制改革的试点省份；其后两年，即2004年，试点扩大到黑吉两省。相比之下，辽宁方案和黑吉方案的整体思路是一致的，但具体操作模式大相径庭。因此，试点扩大后，具体实施方案须在辽宁模式与黑吉模式之间进行权衡和选择。也正因为如此，对两省试点的评估备受关注。
2005年底，国务院试点工作小组的评估工作如期启动。根据总体要求，评估应当涵盖做实个人账户的主要做法，个人账户的记账情况，做实个人账户基金的归集、支付、管理、计息、转移、保值增值等问题。
今年4月19日，国务院试点工作小组、劳动和社会保障部、财政部有关人士听取了专家组的评估报告。据《财经》了解，评估报告对黑吉两省试点提出了相当尖锐的意见，认为两省个人账户并未真正做实。劳动和社会保障部倾向于这个结论，财政部则有不同意见。
对黑吉试点的评估若无定论，下一步试点方案的方向亦无从确定。对此，国务院作出批示，要求劳动和社会保障部与财政部共同出具一份报告，将各自意见和对试点实施方案的设想分别作出说明，由国务院最终定夺。
补缺口还是补账户？
财政部与劳动和社会保障部的分歧焦点，集中于对做小做实个人账户的财政补贴方式和基金的管理模式。
目前，中国城镇职工养老保险实行统账结合的部分积累制，即养老保险基金由统筹账户和个人账户共同构成。统筹账户以当期职工部分缴费支付当期退休人员部分养老金；个人账户通过其个人缴费形成积累，未来按照账户积累资金总额向其支付养老金。这本是相当现实的制度设计，可是，由于老龄化趋势导致退休职工人数逐年增加，加之以往制度体系下养老金欠账无法厘清，致使统筹账户每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用个人账户基金来填补统筹账户支付缺口，因此形成了巨额空账。
做小做实个人账户就是为了填补空账，杜绝未来支付隐患。因国家财力限制，账户只能做小，以小账户来做到做实。即降低个人账户中缴费工资比例，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，全部形成真实积累。
可是，一旦个人账户不再被挪用，统筹账户当期发放缺口必然重新显现。改革的核心在于做小做实个人账户后，当期养老金发放缺口由各级财政给予巨额补助，以避免挪用个人账户基金。但是，各级财政补助究竟是补统筹基金发放缺口，还是直接补个人账户，财政部与劳动和社会保障部意见相持不下。
辽宁省和黑吉两省分别代表了两种补贴模式。辽宁模式按照“补缺口”的模式运作，具体实施时，根据收支两条线的原则，将个人账户和财政补助“划清界限”。先将市县个人账户基金向省个人账户专户归集，由省社保经办机构监督管理。个人账户完全记清，一方面做到账人对应，另一方面要求与基金总数严格对应。与此同时，中央补助下放到省财政专户，然后按照另一条线路，参照各地需求和地方财政补助同时下拨到市县财政专户，由地方社保部门负责划拨，直接补充统筹账户的发放缺口。中央补贴额度如果少于统筹发放缺口，还需要地方政府自筹资金补足。
黑吉两省模式的路径与辽宁完全不同。具体而言，黑吉两省个人账户基金并未由县市向省社保部门归集，而是留在地方，直接弥补当期统筹账户发放缺口，因此个人账户形式上仍为空账。同时，中央给予黑吉两省的财政补助，由上级国库下拨至省国库专户独立存放，每年登记一定的记账利息，这便与仍为空账的个人账户遥相对应，形成“补账户”模式。
据记者了解，之所以形成这种格局，并非有意为之，还是由于资金紧缺所致。首先，由于中央财政补贴未能及时拨付到位，地方上不得不先拿个人账户应急，事后再补账户；其次，由于财政补贴按照做实前一年社会平均工资为基数进行测算，少于实际做实个人账户所需金额，因此个人账户资金一经征缴齐全，便被用于保证当期发放。有鉴于此，评估报告认为，黑吉试点没有真正做实个人账户。
等待破题
目前，在确定为扩大试点的八省市，补账户和补缺口之争同样在不同部门之间延续，意见亦难统一。比如曾经上报的方案，曾出现倾向于“补账户”模式的表述;而目前上报的方案中，有关表述则基本为原则性的表述，对于财政补贴的性质和途径，以及最终试点方向的选择和取舍，则等待高层决策者决定。
事实上，无论是补账户还是补缺口，两种观点皆反映了对于我国社会养老保障体系潜藏问题的深层忧虑。
中国养老保险体制自1993年从现收现付制向基金积累制转轨。转轨中的一个困难是，在实施基金积累制前已经退休的老职工(“老人”)，以及新制度实施前参加工作的职工(“中人”)，在过去的工作年限里没有直接为自己进行养老金积累。他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，制度转轨后这批“老人”和“中人”过去的养老金积累，事实上就形成了国家对他们的“隐性债务”。
隐性债务数额惊人。1995年劳动和社会保障部对隐性债务进行过测算，结果为28753亿元；世界银行于1996年的测算结果为19176亿元；2000年，国务院体改办有关专家以不同的假设条件为前提进行测算，得出十种不同的债务规模，从低计算亦接近2万亿元。
长时间内，“隐形债务”的大部分负担，在现实操作中间接转移到“中人”和“新人”头上。这一方面造成我国社会养老保险缴费率偏高，另一方面使得个人账户形成空账，同时社会保障体系年年仍出现巨额支付缺口。
按理，无论是当期支付缺口，还是未来个人账户空账缺口，最终只能由国家财政兜底。目前，中央财政每年用于养老保障当期支付缺口的补助数量逐年上升，2004年已经达到522亿元。据预测，我国2030年前后达到养老金支付高峰。隐性债务逐渐显化，未来财政压力只能尽早面对。对此，社保部门主张未来试点参照辽宁模式，真正做实个人账户，以免未来爆发支付危机造成国家的财政金融困境。
但是，另一方面，财政部门的主张亦有其现实考虑。客观上，因为老龄化趋势和退休人员增加，每年需要支付的养老金逐渐增长，而由于社会缴费工资增长、参保人数增加等原因，个人账户基金实际金额也在年年增长，财政补贴的增长很难与之步调一致。“补缺口”模式必然导致支付缺口扩大，财政补贴需求增加。更何况，一旦全国推开做实个人账户改革，每年所需财政补贴十分庞大，支付危机可能要提前显现。
相反，以个人账户补贴当期支付相对容易得多。“补账户”模式的奥妙在于根据其操作方式，并不需要建立账人相符的个人账户，而只需要以储备基金对应名义账户。如此，财政补助的数额亦无须严格与个人账户数额相对应，当期财政补助压力相应减小。
财政压力如此巨大，是否会成为养老保障制度无法逾越的鸿沟？对此，社会保障部门认为，对于“补缺口”做实个人账户所产生的基金缺口，除了由中央财政补充，地方其实还可依靠动用历年基金积累等方式力保发放。地方财政亦可调整支出结构，增加支持力度。如果按照“补账户”模式操作，财政补贴少于个人账户实际支付需求，未来支付隐患仍无法根除，且难免操作不规范之乱。
另有识者指出，对于巨额隐性债务和越来越大的支付缺口，彻底的解决办法还是下决心一次性“还账”，即以国有股划转社保基金的办法来补偿隐性债务。然而，由于牵涉方方面面的利益，这一决策迟迟不能实施，也使得养老保险制度改革进退失据，左右为难。这不能不说是一个巨大的遗憾。
根据国务院指示，财政部及劳动和社会保障部近日需再起草文件，将两种思路和操作方案全面阐述，为国务院最终决策作参考。